內(nèi)容提要
黨的十八大以來，對各類“四風”問題動真碰硬、嚴肅處理，取得了顯著成效，公款旅游問題得到有效遏制，但借公務之機旅游等隱形變異問題仍一定程度存在，呈現(xiàn)出一定的頑固性。實踐中，對于部分改變公務行程借機旅游的行為能否認定為違紀行為仍存在較大爭議，本案例從是否改變公務行程、是否具有旅游性質(zhì)、是否增加公務成本等三個方面進行辨析，加強對此類行為的理解。
基本案情
宋某某，男，A省B市C區(qū)政府咨詢委員會原副主任。2017年10月，經(jīng)區(qū)政府主要領(lǐng)導批準，由宋某某帶隊，一行4人赴四川省考察政府融資平臺建設(shè)。原計劃從10月30日至11月3日，途經(jīng)成都市、新津縣、眉山市彭山區(qū)3地，再從成都返回。10月31日上午在新津縣考察完后，宋某某未按原定計劃執(zhí)行考察任務，決定跳過彭山區(qū)前往樂山市考察舊城改造、阿壩州理縣考察羌寨特色小鎮(zhèn)。10月31日下午在樂山市考察完后，宋某某赴峨眉山市入住景區(qū)酒店；11月1日從峨眉山市赴理縣；11月2日上午在理縣米亞羅鎮(zhèn)考察，下午返回成都時，中途停留入住都江堰市區(qū)酒店并在周邊游玩；11月3日繼續(xù)在都江堰市區(qū)游玩，下午前往成都市區(qū)考察停車場項目；11月4日返回C區(qū)。宋某某等人據(jù)實報銷了住宿、差旅等費用，未報銷景區(qū)門票等游玩費用。最終，宋某某受到黨紀處分，其他責任人受到相應處理，相關(guān)費用責令退賠。
分歧意見
本案例中，對宋某某的行為是否屬于《條例》規(guī)定的“改變公務行程，借機旅游”的違紀行為，存在兩種意見。
第一種意見認為，宋某某雖然改變公務行程，但是未超標準報銷住宿、差旅費，也未用公款報銷景區(qū)門票等旅游費用，不宜認定為違紀。
第二種意見認為，宋某某在公務考察期間，擅自改變公務行程，看似順道、實際花費大量工作時間繞道、借道景區(qū)游玩，浪費了國家資財，影響了正常公務活動，應認定為違紀。
意見分析
經(jīng)研究，我們同意第二種意見，宋某某的行為屬于改變公務行程，借機旅游，違反了中央八項規(guī)定精神。對該案的定性處理，主要從三個方面來考量：
（一）是否改變公務行程
作為公職人員，出差考察是公務需要，不能隨意更改行程、從事與考察公務無關(guān)的事情。是否構(gòu)成借公務差旅之機旅游，首先要看是否對公務行程有實質(zhì)改變，是否影響了既定的工作任務。
本案例中，原定考察線路是成都、新津、彭山3地，宋某某未經(jīng)批準擅自決定取消彭山行程，改赴樂山市、阿壩州理縣，原定考察任務是政府融資平臺建設(shè)，中途擅自更改為舊城改造、羌寨小鎮(zhèn)和停車場項目，原定5天行程，實際超出1天，明顯改變了原批準的公務行程和工作任務。
（二）是否具有旅游性質(zhì)
本案例中，可以從以下幾個方面來分析：從時間上看，宋某某等人10月31日中午在樂山市考察完后，下午1時未取近道北上理縣，而是向西繞道，前往峨眉山市景區(qū)酒店入住，在此半天都為休息游覽；11月2日從理縣返回成都中途又入住都江堰市游覽，直到第二天下午3時才退房趕到成都匆匆完成所謂的停車場考察項目。原本應該緊湊合理的公務行程時間大量用在了“順道”休閑游玩。
從工作上看，除10月31日上午的新津縣考察有介紹、有座談外，其他所謂的考察都是徒有其名，與既定的政府融資平臺建設(shè)的考察目標無關(guān)。
從地點上看，中途增加的峨眉山市、都江堰市2個地方是國內(nèi)久負盛名的旅游城市，理縣的米亞羅鎮(zhèn)1995年就被評為省級名勝風景區(qū)。盡管沒有用公款報銷景區(qū)門票費用，但不能掩蓋到這些地方觀光游玩的本質(zhì)。
（三）是否增加公務成本
為進一步明晰宋某某借公務差旅之機旅游的性質(zhì)，還可以結(jié)合有無增加公務成本來分析。從路線和距離來看，原定考察線路均在成都周邊，路程不到100公里，改變后的路線單程距離就達566公里，往返距離近1000公里。中途繞道停留、休閑游玩等行為極大增加了交通成本、時間成本，該費用最后仍由公款買單，增加了公務成本。
需要指出的是，正常公務差旅行程期間，利用非工作時間，如沒有工作安排的晚上，在駐地適當走走看看并不違反規(guī)定，其前提是不得影響正常公務活動，不得改變行程、延長出差時間、增加公務差旅成本、報銷相關(guān)費用，也不得故意打正常公務行程的“擦邊球”。
本案例中，宋某某雖未超標準報銷費用，也未用公款報銷景區(qū)門票等旅游費用，但其擅自更改考察行程、借機旅游，違反差旅管理制度規(guī)定，擠占正常履行公務時間，影響了公務活動的質(zhì)量和效率。對此類“四風”問題，紀檢監(jiān)察機關(guān)要及時發(fā)現(xiàn)和糾正，抓早抓小、防微杜漸，并在執(zhí)紀執(zhí)法中體現(xiàn)“越往后越嚴”的要求，持續(xù)加固中央八項規(guī)定精神堤壩，堅持不懈糾治“四風”頑瘴痼疾。
相關(guān)規(guī)定
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018年）第一百零五條 有下列行為之一，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分：（一）公款旅游或者以學習培訓、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游的；（二）改變公務行程，借機旅游的；（三）參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游的。以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的，依照前款規(guī)定處理。